Судебный процесс - процедура, призванная разрешать споры и урегулировать проблемы. Но порой судебный процесс не столько дает ответы на поставленные вопросы, сколько порождает новые. В результате несложное, как предполагалось, дело превращается в "матрешку" с множеством самостоятельных фигур внутри.
Вред от благих намерений
Нынешний год существенно отдалил налогоплательщиков от правосудия: в соответствии с п. 5 ст. 101.2 Налогового кодекса РФ обжаловать в суде решение о привлечении к ответственности (либо об отказе в привлечении) налогоплательщик может только после предварительного обращения в вышестоящий налоговый орган.
Объяснение высокого смысла этой процедуры выглядело так: налогоплательщики, вместо того чтобы решать свои мелкие локальные споры в рамках налоговой системы, обращаются со всякой ерундой в арбитражные суды, загружая и без того занятых судей. Поэтому обязательная стадия досудебного урегулирования налогового спора - такое благое мероприятие, которое враз сократит очереди в арбитражные суды.
Собственно уже на стадии проекта было ясно, что нововведение станет очередным булыжником в мостовой, ведущей известно куда. Правила, существовавшие ранее, позволяли налогоплательщику обратиться в вышестоящий налоговый орган, если можно было ожидать, что решение инспекции будет отменено. В тех же случаях, когда мнение налоговых органов всех уровней о ситуации известно (в частности, когда ситуация является типовой), налогоплательщик обращался в суд, не теряя времени на хождение по налоговым инстанциям.
Сейчас выбора у налогоплательщика нет: обращение в вышестоящий налоговый орган стало обязательным. Но уж коль скоро государство заставило налогоплательщиков обивать пороги управлений ФНС, налогоплательщик вправе ожидать, что в управлении его доводы внимательно выслушают. Не тут-то было! Общением с налогоплательщиками в налоговых управлениях утруждаться не желают, принимая решения по жалобам в узком налоговом кругу.
Решение инкогнито
Теоретически присутствие налогоплательщиков при рассмотрении их жалоб в вышестоящем налоговом органе возможно. Как гласит абз. 1 п. 8.3 Регламента рассмотрения налоговых споров в досудебном порядке, утвержденного Приказом МНС РФ от 17.08.2001 N БГ-3-14-/290, налоговое управление приглашает налогоплательщика "при достаточных основаниях полагать, что обжалуемый акт, действие или бездействие не соответствуют законодательству Российской Федерации". Таким образом, если "достаточные основания полагать" у вышестоящего органа имеются, то налогоплательщика пригласят. Если же их не обнаружится, то вышестоящий налоговый орган рассмотрит жалобу налогоплательщика "тихо сам с собою".
Очевидно, что возможность обнаруживать основания, равно как и критерий достаточности, позволяет налоговым органам при рассмотрении жалоб обходиться вообще без присутствия налогоплательщиков. Это объективно нарушает права налогоплательщиков, поскольку последние лишаются права приводить доводы в поддержку своей позиции. И это же приводит к тому, что стадия апелляционного обжалования решения налоговой инспекции превращается в профанацию досудебного рассмотрения спора: вышестоящее управление "штампует" решение инспекции, а далее налогоплательщик все равно обращается в арбитражный суд.
В итоге морока с обжалованием решения инспекции для налогоплательщика увеличивается, а нагрузка на арбитражные суды не уменьшается.
И вот, полагая, что налогоплательщик имеет законное право присутствовать (лично или в лице своего представителя) при рассмотрении жалобы вышестоящим налоговым органом, юридическая компания обратилась в ВАС РФ. Просил заявитель о сущем пустяке: признать недействующим фрагмент названного Регламента, позволяющий налоговому органу по собственному усмотрению приглашать или не приглашать налогоплательщика.
Позиция налоговых органов прогнозируема: имеется точка зрения Минфина России, к которой налоговые органы могут присоединиться, не изобретая собственных аргументов. Мнение Минфина России (сформулированное, в частности, в Письме от 03.06.2009 N 03-02-08/46) звучит так: "Кодексом не предусмотрено участие налогоплательщика в процедуре рассмотрения его жалобы вышестоящим налоговым органом". Подобный вывод сотрудники Минфина делают на основании того, что подп. 15 п.1 ст. 21 НК РФ предусматривает право налогоплательщиков на участие в процессе рассмотрения актов налоговых органов в случаях, предусмотренных НК РФ. Однако рассмотрение жалоб налогоплательщиков осуществляется на основании иной нормы - ст. 140 НК РФ, которая регламентирует процедуру рассмотрения не актов налоговых органов, а жалоб налогоплательщиков. Следовательно, налогоплательщик имеет право представлять свои интересы при рассмотрении его жалобы вышестоящим налоговым органом лично либо через своего представителя в силу непосредственного указания закона.
Доводы сторон известны, суду остается только принять решение. И суд решает... ничего не решать. Определением ВАСРФ от 22.07.2009 N ВАС-8298/09 производство по делу было прекращено.
Приказ для избранных
Регламент, утвержденный Приказом МНС РФ от 17.08.2001 N БГ-3-14/290, имеется в правовых базах. На этот Регламент ссылаются арбитражные суды (постановления ФАС ВСО от 21.05.2008 N А33-11818/07-Ф02-2060/08, Третьего ААС от 11.02.2008 N А33-11818/2007-03АП-33/2008, Девятого ААС от 24.11.2008 N 09АП-14315/2008-АК), но, как выяснилось, еще 16.07.2004 МНС РФ издало Приказ N САЭ-4-14/44дсп@#, которым Приказ N БГ-3-14/290 был признан утратившим силу.
Практически нормальный процесс замены нормативных актов. Если не учитывать небольшого нюанса: официально опубликованный приказ, воспринимаемый неопределенным кругом лиц как действующий, отменен приказом, имеющим гриф "для служебного пользования", нигде не опубликованным и не зарегистрированным. И кроме узкого круга посвященных лиц, никто о существовании второго приказа даже не догадывался.
После такого поворота событий в ВАС РФ арбитражным судам нужно тщательно думать, прежде чем применять в процессе какой-либо нормативный правовой акт: может статься, что на секретном партизанском совещании в брянском лесу этот нормативный правовой акт давным-давно отменен. Если же арбитражный суд применит отмененный акт, об утрате силы которого в момент судебного разбирательства известно не было, это же дело тому же суду придется рассматривать повторно, поскольку пересмотр по вновь открывшимся обстоятельствам в такой ситуации неизбежен.
Что касается названных судебных актов, равно как и иных судебных актов, в которых применен Регламент, то ВАС РФ практически приглашает участников дел обращаться в арбитражные суды по мотиву вновь открывшихся обстоятельств.
Принцип домино
Часть 3 ст. 15 Конституции РФ содержит вполне понятное предписание: "Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения". Не могут - значит не могут. Поэтому, когда неопубликованный правовой акт применяет мировой судья, это влечет недоверие к принятому им решению. Если же подобный акт используется ВАС РФ, недоверие возникает ко всей судебной системе в целом.
Между тем настоящая российская "матрешка" не столь проста, чтобы ограничиваться фактом применения того, что применять запрещает Конституция РФ.
В ходе судебного процесса совершенно случайно обнаружилось, что Приказ МНС РФ N САЭ-4-14/44дсп@#... также отменен. Приказ ФНС России от 24.03.2006 N САЭ-4-08/44дсп@# отменил примененный судом Приказ МНС РФ.
Сотрудники налоговых органов, как выяснилось, не сидят без дела и периодически совершенствуют свою правовую базу. При этом Приказ ФНС России также имеет гриф "дсп", то есть (опять же) кому попало в ФНС России прочитать этот Приказ не дадут.
Само по себе то, что Приказ, примененный ВАС РФ, утратил силу, о чем ВАС РФ знал в момент вынесения своего Определения, заставляет задаться вопросом о широте усмотрения правоприменителя. Ведь кто знает, не захочет ли нижестоящий арбитражный суд также сослаться на какой-нибудь отмененный правовой акт в обоснование принимаемого решения? Следуя, так сказать, примеру руководства.
Череда принятых актов, имеющих гриф "дсп", каждый из которых отменяет предыдущий, вообще делает бессмысленным судопроизводство, если исходить из того, что все эти "секретные" акты можно так вот запросто взять и применить при рассмотрении дела. Арбитражный процесс превратится в таком случае в бесконечный пересмотр дела по вновь открывшимся обстоятельствам. Потому что кто же знает, сколько актов приняли те партизаны в брянском лесу?!
Проделки "секретного" министра
Ранее широкая юридическая общественность была лишь осведомлена о существовании Приказа ФНС России от 24.03.2006 N САЭ-4-08/44дсп@# и утвержденного этим Приказом Регламента рассмотрения заявлений и жалоб физических и юридических лиц на действия или бездействие, а также на акты ненормативного характера налоговых органов Российской Федерации во внесудебном порядке.
Попытки "познакомиться поближе" с Регламентом предпринимались, но очень робко. Палата налоговых консультантов когда-то планировала обратиться в Минфин России и ФНС России с предложением сделать содержание Регламента общедоступным. Похоже, что эта идея отклика у заинтересованных министерства и ведомства не нашла.
Надо полагать, широкая общественность сильно удивится, узнав, что "ларчик" можно открыть, даже не испрашивая разрешения. Постановлением Правительства РФ от 03.11.94 N 1233 утверждено Положение о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти. Именно такая информация обозначается грифом "дсп". И п. 1.3 Положения прямо запрещает относить к подобной информации "порядок рассмотрения и разрешения заявлений, а также обращений граждан и юридических лиц", а кроме того "решения по заявлениям и обращениям граждан и юридических лиц, рассмотренным в установленном порядке".
Таким образом, Приказ МНС РФ от 16.07.2004 N САЭ-4-14/44дсп@# и Приказ ФНС России от 24.03.2006 N САЭ-4-08/44дсп@# четко и безусловно нарушают требования Постановления Правительства РФ: утвержденные обоими приказами Регламенты вообще не могли иметь грифа "дсп", а потому подлежали регистрации и опубликованию в общем порядке!
Единственное, что становится понятным после изучения Постановления N 1233, - назначение А.Э. Сердюкова на должность министра обороны. Оба приказа подписаны именно Сердюковым, поэтому вполне логичным является назначение на должность министра обороны человека, с успехом засекретившего даже то, что не могло стать тайным по определению. Видимо, к секретам Министерства обороны теперь никакие шпионы и близко не сумеют подобраться.
Что же касается ВАС РФ, то о наличии Постановления Правительства РФ N 1233 суд был проинформирован, но это не помешало ему принять означенное определение. В результате основанием для прекращения дела об оспаривании опубликованного и применяемого правового акта ВАС РФ назвал правовой акт не зарегистрированный, не опубликованный, благополучно отмененный три года назад и вообще не соответствовавший требованиям законодательства РФ с момента принятия!
Вопрос же о праве налогоплательщиков присутствовать при рассмотрении апелляционных жалоб вышестоящим налоговым органом остается открытым.
Такие вот арбитражные "матрешки"...
