Сергей Агапцов: "Сейчас налоговая служба "снимает сливки" по ЕСН, а за доходы по страховым взносам отвечает Пенсионный фонд"
Евгений Романов: Нигде не написано, что директору нельзя установить оклад в 650 тысяч рублей, а работнику платить 720.

Результаты проверки Счетной палатой процедуры исчисления, уплаты и администрирования ЕСН, а также анализа проекта бюджета ФСС России на 2005 год всю весну активно муссировались СМИ. Положение дел далеко от удовлетворительного. Как мы дошли до жизни такой и что делать, - разъясняют аудитор СП России Сергей Агапцов, курирующий вопросы ЕСН и взносов в фонды, и руководитель Инспекции по контролю налогов и взносов на социальные нужды, оперативного контроля и экспертно-аналитической работы департамента контроля расходов на социальную политику, культуру и СМИ Евгений Романов.

- Откуда взялась идея проверить эффективность ЕСН и проект бюджета ФСС? Кого и что на эту мысль натолкнуло?

Сергей Агапцов: Это были запланированные контрольные мероприятия. Мы регулярно проверяем администрирование ЕСН и деятельность государственных внебюджетных фондов и готовим соответствующие отчеты. Дополнительным стимулом для проверки было снижение с 1 января 2005 года ставки ЕСН. Плюс обнаружилась угроза финансовой устойчивости ПФР[1]. По этому поводу мы недавно начали отдельную проверку по страховым взносам.

- А какова технология проведения таких мероприятий? В чем именно заключается проверка?
С.А.: Анализ законодательной базы - раз. Практика взимания налоговиками - два. Проведение проверок на предприятиях - три. Анализ судебной практики - четыре. Все это - с выездами в регионы. В аналитической записке мы обобщили результаты контрольных мероприятий за пять лет: с 2001 по 2005 годы. В 2001 году проверяли Краснодарский край и республику Мордовия. В 2002 - Карелию и Орловскую область, 2003 - Санкт-Петербург и Саратовскую область, 2004 - Архангельскую, Московскую, Иркутскую, 2005 - Псковскую, Ярославскую области и Ставропольский край.

- Выводы, сделанные в аналитической записке, неутешительны: "цели, поставленные при снижении ставок налога, в настоящее время не достигнуты". То есть зарплата из тени не вышла, в ПФР наблюдается нехватка средств, администрирование неэффективно и т. п. Почему так вышло? Ошибочна сама идея или способ ее реализации?
С.А.: Я бы сказал, здесь комплекс факторов. Недостаточно верно спрогнозировали ситуацию. Обсуждение законопроекта как в Госдуме, так и в Совете Федерации происходило сложно, если вы помните. Выражались опасения, что снижение ставки может привести к дефицитности бюджета ПФР, но им, видимо, не придали должного значения. Кроме того, нужно учитывать психологию и ментальность российского бизнеса. Я не говорю обо всех, огульно обвинять весь бизнес безграмотно и неправильно. Я говорю лишь о тех, кто сегодня находится в тени по выплате заработной платы. Для них вывод одной лишь этой составляющей невозможен, придется платить и остальные налоги, а на это не все готовы пойти. Следующий момент: сроки все-таки еще маловаты для того, чтобы делать окончательные выводы. Пока мы располагаем информацией только за I квартал 2005 года. На основании этих данных мы лишь обозначаем тенденцию и выражаем настороженность по данному вопросу. Выносить окончательный вердикт, что все было сделано неправильно, неверно.

- Но основные-то претензии к действующей системе исчисления, уплаты и администрирования ЕСН можно озвучить?
С.А.: Да, конечно. Для начала, неэффективный механизм администрирования страховых взносов в ПФР в составе ЕСН, а именно отсутствие возможности взыскания этих платежей в бесспорном порядке, расщепление функций их администрирования между налоговиками и ПФР. Это во многом обуславливает тот факт, что задолженность по взносам растет более высокими темпами, чем по ЕСН. Исключительно судебный порядок взыскания недоимок по взносам, связан со значительными временными затратами, в то время как задолженность по ЕСН просто списывается со счета налогоплательщика. К моменту принятия решения о взыскании долга по взносам, средства налогоплательщика могут оказаться исчерпанными. Кроме того, как показала практика, взыскание долгов через суд наименее эффективно[2]. Немалую роль играет и то, что контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты ЕСН возложен на налоговые органы. Они же с 2005 года контролируют и правильность исчисления страховых взносов в ПФР. А вот взыскание недоимки и пеней по ним через суд отдали в ПФР, что представляется небесспорным.

- То есть вы предлагаете вернуть все к исходному варианту? Развести взносы и налог, а также контроль за ними?
С.А.: Возможно выделить взносы в самостоятельный обязательный платеж, а их администрирование отдать в ПФР. Тем самым будет отменен механизм налогового вычета по ЕСН, что существенно упростит порядок его исчисления и уплаты. Аналогично часть ЕСН, уплачиваемого в бюджет ФСС, заменить на страховые взносы с возложением их администрирования на ФСС. Это приведет к тому, что ЕСН можно будет платить одной платежкой с последующим расщеплением суммы казначейством в федеральный бюджет и бюджеты федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования. И администрировать его будут только налоговики.

- Интересно, если эти платежи такие разные, зачем было их сводить в один налог? Получается, сначала связали, потом развязали. Из пустого в порожнее.
С.А.: Не все сразу гладко получается. Когда пошли по пути ЕСН, увидели, что теряется автономность бюджета ПФР. Как так? Неправильно! Значит, надо как-то выделить страховые взносы. Как именно? Сделали вычетом из ЕСН. Когда принимали это решение, думали, что все будет нормально, механизм сработает. На практике не вышло. Значит, нужно исправлять.

- Допустим, выделите вы взносы в ПФР как абсолютно автономные платежи. Будет администрировать их Пенсионный фонд. Чем это лучше, чем сейчас?
С.А.: Сейчас налоговая служба "снимает сливки" по ЕСН, а за доходы по страховым взносам отвечает Пенсионный фонд. А в качестве инструмента у него не безакцептное списание, как у налоговиков, а лишь суд. Причем суд по той информации, которую дает по ЕСН-отчетности налоговая служба. Концепция получилась громоздкая и неэффективная. Попытка балансирования на двух китах. Пенсионный фонд - это структура, которая строит свою деятельность, с одной стороны, на принципах социального страхования, с другой - на основе государственного социального обеспечения. При этом администрированием взносов занимаются налоговики, хотя взнос - не налоговый платеж. В итоге неразбериха и разбухание несвойственных им функций. Контролировать и администрировать должен кто-то один. А сейчас получается, что за расходы и устойчивость отвечает Пенсионный фонд, а за доходы ФНС.

- Но предлагаемые вами изменения потребуют внесения поправок в Налоговый кодекс.
С.А.: И не только в него, во многие другие законы. Больше того, я вам скажу, что нет сегодня законов, которые регулируют деятельность фондов социального страхования. А они должны быть. Каждый фонд, каждый вид социального страхования должен регулироваться отдельным законом. Значит, нужно их принимать, вносить соответствующие поправки в действующее законодательство. Главное - не по одной, а комплексно. Иначе эти бреши в законодательстве будут все время.

- Иногда изменения тоже могут пробить новую брешь. Так, например, поправками в НК РФ с 1 января 2005 года лишены льгот по ЕСН работники ЖСК, ГСК, садово-огородных кооперативов, получающие зарплату за счет членских взносов. Конституционный суд, например, эту затею не одобрил. А вы?
Евгений Романов: Конституционный суд в своем постановлении от 23 декабря 2004 г. ≤ 19-П подошел к вопросу с несколько иной точки зрения. Судьи подвергли критике отмену этой льготы как означающую отказ от господдержки кооперативов путем создания им благоприятных налоговых условий, указав при этом, что реализовать свое право на пенсионное обеспечение такие сотрудники могут и путем добровольной уплаты взносов сами за себя. Я придерживаюсь несколько иной позиции. Сейчас кооперативы не те, что были в советское время. Это достаточно состоятельные организации, у них выполняется большой объем работ и крутятся не малые средства. Предоставлять им льготы по ЕСН в сегодняшних условиях я не считаю нужным.
С.А. Только попрошу вас четко разделять эту точку зрения с официальной позицией Счетной палаты, которая изложена в аналитической записке. Тем более, что этот вопрос в записке не освещался.

- Личное мнение всегда интересно. Давайте обсудим результаты анализа Счетной палатой проекта бюджета ФСС на 2005 год, ныне получившего статус федерального закона. Насколько я понимаю, там тоже был выявлен ряд спорных моментов. Во-первых, работники лишились средств ФСС на санаторно-курортное лечение. Теперь за счет соцстраха можно только долечиваться, причем от очень узкого круга заболеваний, большинством из которых, страдают, слава богу, далеко не все. Нехорошо как-то получается.
С.А. Действительно, статьей 8 Федерального закона "Об основах обязательного социального страхования" среди видов обеспечения по обязательному социальному страхованию предусмотрена оплата путевок на санаторно-курортное лечение и оздоровление работников и членов их семей. Начиная с 2003 года в бюджете ФСС прописывается, что эти средства можно использовать только на оплату путевок на долечивание непосредственно после стационарного лечения в соответствии с перечнем заболеваний, утвержденным правительством[3].
В настоящее время законодательно вопросы страхового обеспечения в рамках системы ФСС решены недостаточно. Федерального закона об обязательном социальном страховании в этой сфере нет. Исправить ситуацию можно только принятием соответствующего базового закона, в котором должны быть определены все виды страхового обеспечения в рамках системы ФСС и условия их предоставления.

- А какова позиция Счетной палаты по поводу еще одной спорной нормы, включенной в закон о бюджете ФСС на 2005 год насчет двух дней больничных за счет работодателя?
С.А. Мы свою позицию определили в заключении. Считаем, что правительство вправе принимать такие решения, это его полномочия. Тем не менее, по сути, решение спорное, оно нас насторожило.

- Почему?
С.А. Нам непонятны действия правительства, когда с одной стороны бремя единого соцналога законодательно снижается, но тут же другим актом частично восстанавливается. Причем законность данных методов сомнительна. Налицо противоречие, как с Трудовым кодексом, так и с рядом других нормативных актов. Кроме того, это негативно отразится на росте затрат на производство продукции и по существу сведет на нет меры по снижению налоговой нагрузки.

- Мне вообще непонятно, зачем совершать такие небезопасные и непопулярные шаги ради столь небольшого пополнения бюджета. Неужели эти два дня за счет работодателя так много денег сэкономят фонду?
Е.Р.: Порядка 15 миллиардов рублей. И потом, мне кажется, цель здесь не в экономии. Здесь скорее желание подстегнуть работодателя заботиться о здоровье своих работников.

- А вам не кажется, что сумма больничных, которую выплатит работодатель заболевшему сотруднику несколько несоизмерима с объемом средств, которые работодателя, как вы говорите, подстегнут на заботу о них?
С.А.: Вот здесь я с Евгением Юрьевичем не соглашусь. В условиях рыночной экономики в оперативную деятельность хозяйствующего субъекта нельзя вмешиваться. Это исключительно его внутренние вопросы. Государство может регулировать систему обязательного социального страхования. А сейчас мы начинаем диктовать: выделите из прибыли или отнесите на издержки вот эти расходы. Это такая же порочная практика, как и залезание в случае дефицитности фондов в карман федерального бюджета. Отрегулируйте законодательно этот процесс, дайте четкие правила игры. Правда, пока мы не видим особых жалоб или судов по этому вопросу. Если все так и дальше будет, значит, бизнес нормально среагировал на это. Пойдет по-другому - будем соответствующим образом и реагировать.

- Как именно? Насколько я понимаю, Счетная палата законодательной инициативы не имеет, лишь право совещательного голоса. Какова технология внедрения ваших предложений в жизнь?
С.А.: Процедурно вопрос решается следующим образом. Счетная палата является органом государственного финансового контроля. У нее есть определенная процедура взаимодействия с прочими государственными институтами, по которой мы работаем и отступать от которой не можем. Контрольные и экспертно-аналитические мероприятия проводятся в соответствии с утверждаемым коллегией палаты планом. По итогам мы направляем свои предложения в палаты Федерального собрания и в правительство. Они на основании наших материалов должны принимать соответствующие решения.

- А как вы проверяете, была ли реакция на ваши рекомендации? Этак может получиться по принципу "а Васька слушает да ест".
С.А. : Безусловно, мы свою позицию излагаем не только в отчетах по итогам контрольных мероприятий, но и в заключениях по отчетам правительства об исполнении бюджетов за прошлый год. Но оперативная деятельность - прерогатива правительства, мы в нее не вмешиваемся.

- Возвращаясь к минувшим проверкам. Что вас лично насторожило больше всего в ходе ревизий?
Е.Р.: Если оставить в стороне политические вопросы, на мой взгляд юриста, наиболее вопиющим является несовершенство нашего налогового законодательства. Оно сформулировано настолько некорректно, что ставит в тупик не только налогоплательщика, который не может понять, что написано, но зачастую налоговиков и судей. Суды принимают решения прямо противоположные одно другому по одной и той же жалобе. Вот это и есть самое плохое. Полный перечень предлагаемых нами поправок в действующее законодательство мы привели в аналитической записке. (Для удобства мы свели основные выявленные проблемы и пути их решения, предлагаемые СП РФ, в таблицу. - Примеч. ред.)

- А вы как-то просчитывали эффективность этих предложений? Вот, законодатели наши, когда ЕСН вводили, не просчитывали, результат налицо.
С.А.: Когда мы делаем какие-то конкретные предложения по усовершенствованию законодательства, естественно, мы готовим соответствующее финансово-экономическое обоснование к ним, но в целом делать расчеты и полностью подменять собой правительство - не наша задача. В министерствах гораздо больше специалистов, у нас - 65 человек, а в инспекции Романова и того меньше - 12. А что касается эффективности, мне кажется, что совпадение по времени подачи нашей записки и моменту,[4] когда ФНС проявила особый интерес к ЕСН (создала руководство по серым схемам)4, во многом и есть результат нашей работы. Значит, мы одновременно осознали, что ситуация непростая, очень много проблем, и предпринимаем действия для их устранения.

- Ничего себе действия. Руководство по борьбе со схемами.
С.А.: Какой самый простой путь? Ужесточение администрирования. Выявить и наказать. У ФНС есть рычаги, и налоговики могут через них чего-то достичь. Но они решают проблемы, лежащие на поверхности. Глубинные процессы эти меры просто не затрагивают. Если это так (пока это только мои домыслы), то это очень плохо.

- Вот и получается, что вы рекомендуете, а они своими методами.
С.А.: Ну, отрадно уже то, что ФНС среагировала, не оставила без внимания наши материалы. Предприняты действия, пусть такие, как им видится, но еще не сказал своего слова законодатель, правительство, а я знаю, что и в Совете Федерации, и в Госдуме заинтересовались нашими материалами.

- Раз уж вы упомянули о руководстве по схемам, скажите, какая схема самая популярная и какая самая не раскрываемая? Вы же наверняка с чем только не сталкивались.
Е.Р.: Мы не ставим вопрос изучения серых схем. Кроме того, стоит разграничивать понятие налогового правонарушения и налоговой оптимизации. Так вот эту самую оптимизацию мы не рассматриваем как нарушение, поскольку это делается в рамках дозволенного законом. И с этой точки зрения предприниматель прав. Нигде не написано, что директору нельзя установить оклад в 650 тысяч рублей, а работнику платить 720 рублей, если закон устанавливает такой минимальный размер оплаты труда. В этих рамках государство должно позволить предпринимателю получать свою выгоду. И поэтому с моей точки зрения вот такая борьба налоговых органов..
С.А.: Да здесь налогоплательщика и обвинить-то, собственно, нельзя. Если, скажем, некий директор получил 650 тысяч, а потом взял и перераспределил эти деньги между своими работниками, признать виновным его может только суд. ФНС должна доказать свою правоту.
Е.Р.: Да ему вообще ничто не препятствует взять и раздарить эти деньги своим работникам. Но возникнет уже другой вопрос: почему тот, кому он их подарил, не заплатил с этих денег НДФЛ, другие налоги?
С.А.: Но факт дарения мы должны через суд засвидетельствовать, а кто признается в том, что он получил "подарок". Посему, делая громкие заявления, надо знать, что за ними последует. У громких заявлений должен быть результат. Когда ФНС делает заявление о доначислении миллиардных сумм налогов и за этим следует доначисление, очень хорошо. А когда это может успешно быть оспорено налогоплательщиком в суде - другой вопрос.

Таблица
Правовые проблемы ЕСН, выявленные Счетной палатой, и предлагаемые методы их решения

Проблема	Расшифровка	Предлагаемое решение
Нечеткое определение объекта налогообложения ЕСН	Формулировки подпункта 2 пункта 1 статьи 238 НК РФ не позволяют однозначно исключить из облагаемой базы ряд компенсационных выплат, предусмотренных законодательством (например, выплаты по решению суда за просрочку зарплаты).Имеются расхождения между НК РФ и ТК РФ по вопросу отнесения ряда выплат к компенсационным, а также объемов их исключения из налоговой базы (например, суммы возмещения командировочных расходов)	Предусмотреть в статье 238 НК РФ общие критерии, которые могли бы позволить работодателю классифицировать ту или иную выплату в пользу работника в качестве подлежащей или не подлежащей налогообложению ЕСН (например, источник ее финансирования; упоминание об обязанности работодателя осуществлять выплату и ее размере в нормативном акте и т.д.).Комментарий редакции. Классификация по источникам финансирования, на которой настаивает Счетная палата, уже есть. От ЕСН освобождены выплаты неучтенные при налогообложении прибыли (дохода)
Возможность намеренного завышения налогоплательщиками базы по НДФЛ и налогу на прибыль с целью сокращения базы по ЕСН и взносам в ПФР	Главы 23 и 25 НК РФ не обязывают исключать из баз по НДФЛ и налогу на прибыль все расходы, которые позволяет исключить НК РФ. Некоторые предпочитают увеличить базу по этим налогам с тем, чтобы в соответствии с пунктом 3 статьи 236 кодекса не платить ЕСН	Дать ссылки в пункте 3 статьи 236 НК РФ на перечни выплат, не уменьшающих базу по НДФЛ и налогу на прибыль в главах 23 и 25 НК РФ
Возможность злоупотребления инвалидными льготами по ЕСН	Согласно статье 239 НК РФ, льготные категории налогоплательщиков не ограничены в использовании сэкономленных на уплате налога средств; их работники, с выплат которым не уплачивается ЕСН, могут и не быть инвалидами	Пользование льготой следует ограничить дополнительным условием - направлять полученную экономию исключительно на цели, связанные с реабилитацией инвалидов
Неясен механизм применения мер налоговой ответственности за нарушение положений пункта 3 статьи 244 НК РФ	Пункт 3 статьи 244 требует от налогоплательщиков, не производящих выплаты в пользу физлиц, при значительном увеличении дохода в налоговом периоде представить новую декларацию для перерасчета размера авансового платежа по ЕСН. Однако срок представления декларации не установлен	Необходимо уточнить срок, увязав его с датой, по состоянию на которую произошел скачок дохода.В дополнение к относительному (скачок более чем на 50 процентов) нужно установить абсолютный критерий для представления новой декларации - минимальный суммарный размер увеличения, чтобы налогоплательщику не приходилось отчитываться по мелочам
Разные сроки представления отчетности в ФСС, ПФР, ИФНС	Отчеты в ФСС за IV квартал сдаются не позднее 15 января, сведения о взносах в ПФР - не позднее 1 марта, а налоговая декларация - не позднее 30 марта	Сроки представления отчетности следует унифицировать, установив единый срок
Недоиспользование механизмов контроля за уплатой ЕСН	С 2002 года из статьи 243 НК РФ исчезла норма о том, что банки не вправе выдавать клиенту средства на оплату труда, если он не представил платежки на уплату ЕСН	Вернуть в НК РФ эту норму, дополнительно обязав банки проверять соответствие суммы уплачиваемого налога размеру зарплаты. Аналогичный порядок применять при перечислении зарплаты на лицевые счета работников.Установить ответственность банков за нарушение этой нормы.Запретить налогоплательщикам отзывать платежки на уплату ЕСН без согласия налоговиков
Дыра в статье 243 НК РФ, позволяющая уплачивать авансовые платежи за IV квартал до 14 апреля следующего года	Поскольку год не является отчетным периодом по ЕСН, расчеты по авансовым платежам не представляются, и налогоплательщики могут их не уплачивать. Разница между суммой налога, подлежащего уплате по итогам налогового периода и фактически уплаченным налогом должна быть компенсирована не позднее 15 дней со дня, установленного для подачи декларации за год	Изменить формулировку пункта 3 статьи 243 НК РФ, заменив в первом предложении слово "отчетный" на "налоговый", а во втором слова "за отчетный период" исключить. Комментарий редакции. Поправка не решает всех проблем, в кодекс не вносится порядок расчета ЕСН за налоговый период. Можно говорить о том, что он не установлен
Запутанный механизм налогового вычета по ЕСН	Поскольку разница между начисленными и уплаченными взносами в ПФР учитывается налоговиками как недоимка и по ЕСН, реальная эффективная ставка налога превышает установленный размер, а пеня начисляется дважды	Упростить механизм налогового вычета: вычитать не начисленные, а уплаченные взносы. Комментарий редакции. Именно из-за вычета уплаченных взносов происходит двойное начисление пени и завышение реальной ставки ЕСН
Невозможность привлечения налогоплательщика к ответственности за несвоевременное перечисление ежемесячных авансовых платежей по ЕСН	Складывающаяся арбитражная практика такова: авансовый платеж - не налог, соответственно, оштрафовать по статье 122 НК РФ налогоплательщика нельзя	С учетом арбитражной практики представляется целесообразным разрешить вопрос об ответственности налогоплательщика за несвоевременную уплату авансов
Невозможность взыскания задолженности с бюджетных организаций в бесспорном порядке	Согласно пункту 5 статьи 46 НК РФ, взыскание задолженности не может производиться с бюджетных счетов	Предусмотреть порядок взыскания задолженности с бюджетников за счет средств бюджетов, в том числе региональных и местных (взыскать задолженность с получателей средств из федерального бюджета сейчас позволяет постановление правительства от 22 февраля 2001 г. ≤ 143)

[1] ".В результате снижения ставки единого социального налога уже в 2005 году. в бюджеты государственных внебюджетных фондов недопоступят значительные суммы средств. что потребует привлечения средств федерального бюджета в сумме 74,67 млрд рублей".
Из аналитической записки Счетной палаты по результатам анализа эффективности действующей процедуры исчисления, уплаты и администрирования ЕСН
[2] ".Наименее результативной мерой взыскания является предъявление налоговыми органами судебных исков. Объем поступивших по исковым заявлениям средств в общей сумме погашенной задолженности. составил от 0 до 2%".
Из аналитической записки Счетной палаты по результатам анализа эффективности действующей процедуры исчисления, уплаты и администрирования ЕСН
[3] Подробнее об этом читайте статью "Путевки за счет ФСС" в "ДЗ" ≤5, 2005 - Примеч. ред.
[4] Подробности читайте в статье "ЕСН. Новые указания налоговиков", в "ДЗ" ≤ 6, 2005. - Примеч. ред.