В ближайшее время первая часть Налогового кодекса претерпит существенные изменения . соответствующий законопроект во втором и третьем чтении предстоит рассмотреть депутатам Госдумы. Однако уже сейчас понятно, что некоторых неприятных для налогоплательщиков нововведений не избежать.

На прошлой неделе правительственный вариант проекта федерального закона "О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации, связанных с совершенствованием администрирования налогов и сборов" был принят депутатами Государственной думы в первом чтении.
Незадолго до этого Комитет Госдумы по бюджету и налогам провел парламентские слушания, посвященные вопросам взаимоотношений налогоплательщиков и налоговых органов. В ходе слушаний, помимо правительственного варианта законопроекта об улучшении налогового администрирования, был рассмотрен также альтернативный законопроект, предложенный группой депутатов Думы. Как сообщил председатель Комитета Юрий Васильев, накануне первого чтения законопроекта депутаты решили провести детальное обсуждение всех предлагаемых поправок, чтобы учесть наиболее удачные из них при доработке итогового законопроекта.
Правда пока, как утверждают эксперты журнала "Консультант", выражая мнение большинства специалистов, ни один из предложенных вариантов не решает в полной мере задачу совершенствования налогового администрирования.

Правительство обещает позаботиться о правах
Правительственный законопроект представил Сергей Шаталов, первый заместитель министра финансов. По его словам, разработчики документа постарались предоставить налогоплательщикам надежные гарантии защиты их прав. Однако при этом не были забыты и интересы налоговых органов. Шаталов уверен, что законопроект устанавливает систему эффективного налогового контроля, делая ее более простой и понятной.
Основное внимание в документе уделяется вопросам налоговых проверок. Докладчик обратил внимание участников слушаний на крайне слабую регламентацию камеральных проверок Налоговым кодексом. Новый же законопроект фактически приравнивает камеральные проверки к выездным. Это означает, что если инспекторы в ходе камеральной проверки обнаруживают налоговое правонарушение, то составленный по ее результатам акт предоставляют налогоплательщику. При этом последний имеет право выразить свои возражения. Кроме того, при проведении камеральных проверок допускаются определенные аналитические действия. По мнению замминистра, это позволит налоговым органам проверять, насколько сведения налогоплательщика соответствуют тем данным, которые он представлял в предыдущие периоды. При этом объем выездных проверок неизбежно сократится, что пойдет на пользу бизнесу.
Сергей Шаталов также отметил, что перед разработчиками стояла задача дать закрытый перечень документов, которые могут требовать налоговые органы при проведении камеральной проверки. Ее решили следующим образом. Для деклараций и расчетов, подаваемых по завершении отчетного периода, дается закрытый перечень. Однако некоторые виды документов, считает замминистра, полностью перечислить невозможно. Например, это бумаги, подтверждающие право налогоплательщика на льготы или возмещение средств из бюджета. Их перечень будет определяться приказом министра финансов. Также это документы по налогам, связанным с природными ресурсами. Для них вообще оставлен открытый перечень.
Как было отмечено в выступлении, большие изменения касаются порядка проведения выездных проверок. Во-первых, в течение года может быть проведено не более двух проверок, во-вторых, вводятся новые правила исчисления сроков. В общем случае налоговая проверка может проводиться не более двух-трех месяцев. Причем присутствует при этом инспектор на территории предприятия или нет, не будут иметь значение. Шаталов выразил убеждение, что в некоторых случаях тремя месяцами обойтись сложно. Например, когда требуются дополнительные процедуры, проведение встречных проверок. Поэтому в законе дается подробная процедура продления налоговой службой сроков проведения проверки. В любом случае ее продолжительность не может быть больше 14-15 месяцев. Законопроектом также ограничиваются возможности для повторной проверки. Если налогоплательщик состоит на учете в межрегиональной инспекции, то такая проверка может назначаться только руководителем ФНС России.
В заключение Сергей Шаталов подчеркнул, что меры, связанные с улучшением налогового администрирования, не исчерпываются этим законопроектом. Так, принято решение о предоставлении налоговой службе дополнительных финансовых и кадровых ресурсов. В системе налоговых органов создаются своеобразные аудиторские подразделения, которые должны выполнять две функции. Во-первых, рассматривать претензии налогоплательщика по актам налоговой проверки, во-вторых, участвовать в повторных налоговых проверках.

Альтернатива от депутатов
О варианте законопроекта, разработанном депутатами Думы, рассказал заместитель председателя Комитета по бюджету и налогам Сергей Штогрин. Он подчеркнул, что самые незначительные дефекты законодательства могут иметь для фирмы довольно серьезные последствия. Поэтому основное внимание при подготовке законопроекта было уделено уточнению общей части Кодекса.
Так, в проекте прописано, что инструкции и приказы, издаваемые налоговыми органами, не носят обязательный характер для предпринимателей. Законопроект обязывает инспекторов представлять проверяемой организации не только акт, но и другие документы, составленные в ходе проверки. Кроме того, решение налогового органа о взыскании денежных средств приостанавливается, если бизнесмен обжалует его в суде.
Штогрин отметил, что нередко при проведении камеральных проверок выявляются ошибки, не приводящие к занижению суммы уплаченного налога. Для подобных случаев законопроект предлагает ввести механизм исправления отчетности без начисления штрафов.
Важным уточнением, по мнению выступавшего, станет четкое установление сроков выездной налоговой проверки. В настоящее время регламентирована лишь ее продолжительность. Авторы проекта предлагают более точно определить даты ее начала и окончания. Если же инспекторам понадобится провести экспертизу или получить какие-то дополнительные документы, то проверка может быть приостановлена по их инициативе.
Штогрин признал, что, поскольку проект был внесен еще в начале 2002 года, многие его положения уже были приняты в составе других законов. В то же время возникли новые проблемы: определение понятия "добросовестность налогоплательщика", трансфертное ценообразование. По словам депутата, нужна новая редакция главы 14 Налогового кодекса, посвященной механизмам налогового контроля. Необходимо серьезно проработать и проект закона о досудебном рассмотрении споров, внесенный в Думу президентом. Штогрин предложил описать этот механизм в отдельной главе Кодекса.

Проекты требуют доработки
После Сергея Штогрина слово взял другой заместитель председателя бюджетного комитета Думы, Андрей Макаров. По его словам, в настоящее время актуально не столько наличие пробелов в законе, сколько то, как используют этот закон контролирующие структуры. Поэтому не следует ломать те принципы, на которых построена общая часть Налогового кодекса. Надо лишь законодательными методами исправить тот беспредел, который творится сегодня в практике налоговых инспекций.
Депутат также признал, что документ, внесенный правительством, более современен. Как базовый проект он наиболее оптимален, хотя и нуждается в серьезной доработке. Далее им были перечислены основные моменты, которые, на его взгляд, должны стать предметом дискуссий.
Так, в отдельных главах второй части Кодекса, заметил депутат, есть нормы, которые, по сути, относятся к первой его части. Очень часто вторая часть противоречит первой. Поэтому, по мнению Макарова, имеет смысл рассмотреть, какие вопросы из специальной части Кодекса можно перебросить в общую. Кроме того, подчеркнул он, важно развить идею, что каждому праву налогоплательщика должна соответствовать обязанность налогового органа. А главное . должна быть предусмотрена ответственность конкретного налогового работника, за невыполнение той или иной обязанности. Для этого имеет смысл внести изменения в закон о налоговых органах и в Уголовный кодекс. В частности, поставить вопрос об уголовной ответственности налоговой инспекции за действия ее сотрудников.
Довольно серьезной проблемой, по мнению Макарова, является и то, что очень часто в правоприменительной практике оперируют понятиями, которых нет в Налоговом кодексе. Примером тому может служить разграничение налогоплательщиков на добросовестных и недобросовестных. Депутат убежден, что такую практику нужно прекратить, ведь подобные вопросы всегда зависят от личной оценки налоговой инспекции, данной в конкретной ситуации.

Незаметные ужесточения
Задача любого контроля . не столько выявить нарушение и наказать виновного, сколько предотвратить саму возможность нарушения. С этого тезиса начал свое выступление Сергей Пепеляев, управляющий партнер юридической компании "Пепеляев, Гольцблат и партнеры". Он отметил, что основная проблема правительственного законопроекта состоит в том, что согласно ему весь налоговый контроль является последующим. Предварительный же и текущий методы проверок в проекте совершенно отсутствуют.
Сергей Пепеляев выделил еще несколько важных нововведений, предусмотренных законопроектом. Первое касается порядка проведения камеральных проверок. Сейчас это счетная проверка отчетности, в проекте же . "проверка обоснованности данных отчетности". Однако непонятно, как можно провести такую проверку, не вникая в первичные документы. Следовательно, сложно говорить и о задаче ограничения количества истребуемых документов.
Второй момент, отмеченный Пепеляевым, . право налоговых органов истребовать у налогоплательщика дополнительные документы в ходе камеральной проверки. Сейчас это возможно, только если инспекторы найдут ошибки или несоответствия в отчетности и обоснуют их. По законопроекту же они смогут делать это когда и как угодно.
Более того, сейчас при камеральной проверке налоговые органы могут истребовать у налогоплательщиков только учетные регистры. В проекте же фактически говорится о любых первичных документах. Так, Пепеляев обратил внимание на следующую норму законопроекта. Налогоплательщик, заявляющий о праве на налоговые вычеты, должен представить все подтверждающие документы. "Но извините, это же вся затратная часть!" . только развел руками Пепеляев.
В изменении порядка выездных и повторных налоговых проверок, по мнению Пепеляева, также присутствует усиление репрессивной тенденции. Сейчас законодательно установлено, что если налоговая инспекция проверила какой-либо налог, то второй раз она его проверить не может. В законопроекте же написано, что под повторной проверкой понимается проверка "тех же самых вопросов", которые были предметом первой ревизии. То есть проверка, например, налога на прибыль в отношении затрат после проверки того же сбора, но уже в отношении выручки повторной считаться не будет.
В заключение Сергей Пепеляев выразил убеждение, что положения законопроекта не соответствуют предложениям, которые озвучил в начале года президент Путин. Более того, добавил он, позитивные идеи использованы для того, чтобы "протащить" совсем другие вещи. "Уж лучше бы президент не выступал с этими инициативами, если он и его администрация не в состоянии контролировать порядок их выполнения", . резюмировал Пепеляев.